美英《大西洋宣言》再次突显拜登“新华盛顿共识”的致命弱点

6月8日，上任后首次访问白宫的英国首相苏纳克（Rishi Sunak）与美国总统拜登（Joe Biden）签署了所谓的《大西洋宣言》（Atlantic Declaration），确立两国在人工智能（AI）、关键原料、洁净能源、供应链、国防工业等各个层面的合作方向。拜登称两国经济伙伴关系是所有英美合作的“力量之源”，苏纳克则指宣言的达成以行动方式展示出脱欧后的英国会是何等可靠的伙伴。

苏纳克这一次访美，无疑象征了拜登治下英美“特殊关系”的重建。此前的保守党首相约翰逊（Boris Johnson）和卓慧思（Liz Truss）都是明确无误的“反欧”政客，与拜登团结欧洲盟友的政策不合。苏纳克上台后却大大改善了英欧关系，与法国总统马克龙（Emmanuel Macron）达成了难民处理、国防等不同层面的合作，也一举解决了英欧之间在北爱尔兰边境检查的长久争议。拜登对于苏纳克的执政当然甚为满意。

不过，高举贸易自由化的“华盛顿共识”今天在华府两党政界已没有市场，拜登也无法透过推动“美英自由贸易协议”的方式去“奖励”苏纳克。因此，像《大西洋宣言》这样的非自贸协议贸易合作就变成了唯一出路，正如拜登对印太国家提出的“印太经济框架”（IPEF）一般。

“自贸协议”的缺席

《大西洋宣言》的协议内容大概可以分成两类。一种是经贸方面的零碎合作，另一种则是以地缘政治主导经贸关系的宣示。

第一种合作的最大项目，大概就是启动双方的关键材料协议谈判，其目标就是要让使用英国制电池的电动车也能受惠于美国《通胀削减法》（Inflation Reduction Act）内的电动车税务扣减补贴。这跟美国早前与日本达成的协议差不多。

另外，拜登也承诺将要求国会通过立法，将英国加入到美国国防生产法律的“国内来源”（domestic source）范围之中，方便两国在“澳英美联盟”（AUKUS）等不同领域的国防工业合作。

除此之外，宣言也包括建立英美“数据桥梁”等更为旁枝末节的经贸合作项目。

宣言的主体，则在于地缘政治主导经贸关系的意识形态宣示。当中的项目也不出人们意料之外：在关键和新兴技术上的科研合作、动员战略性技术上的私人投资、合作以国家安全来考量对外投资风险、整合出口管制政策、减少关键技术供应链的脆弱性等等。

另外，由于苏纳克政府有意在AI规管上扮演领导地位，在出访前就特意宣布英国将会在本年秋天举办首个AI规管的全球性峰会，欢迎“志同道合”（like-minded）的政治和行业领袖参加（按：也就是说排除中、俄等国在外），在《大西洋宣言》中，拜登也“赏面”地承诺美国将派出高层人员参加，以示捧场。

整体而言，《大西洋宣言》确实处理了美英经贸关系当中的一些小议题，却远远及不上人们设想中的“美英自贸协议”，只能算是有胜于无。

美国外交的经贸短板

无论在苏纳克、拜登只能以《大西洋宣言》取代自贸协议的事实，还是在宣言的内容本身，我们都可以看到一种思潮的影子，那就是所谓的“新华盛顿共识”。

这一套主张的代表倡议者是拜登的国安顾问沙利文（Jake Sullivan），其主要论点就是西方要放弃上世纪80年代以来高举自由贸易、市场机制的那一套“华盛顿共识”，而要用国家安全、地缘政治等考虑来制订经贸政策——为了美国的国家安全，一些关键材料和产品的开采和生产一定要搬回美国，又或者美国的盟国；为了地缘政治的竞逐，高科技产品的对华出口必须要受到“小院高墙”式的限制。

然而，国家安全和地缘政治都是解读空间极大的模糊概念。将经贸政策建基于此很容易就会出现差错。例如国家安全的考量就有演变成国家利益至上的保护主义的倾向，拜登的芯片法案和气候法案的种种行业补贴就被欧洲国家批为“美国优先”（America First）的变奏。

而讲究地缘政治国家权力的竞逐，也容易让人忽略经贸关系本身也是国家权力的重要一环。自2016年特朗普上台以来，华府两党政客一方面愈来愈关注与中国的地缘政治竞争，另一方面却失去了推动贸易自由化的动力，甚至变成了自由贸易的反对者。于是，拜登上台以来对外经贸关系的经营只能集中在“出口术”，推出了一大堆没有内容的名目——“印太经济框架”就是其中的表表者。

经过一年谈判后，美国商务部在5月27日发表声明，称“印太经济框架”的14个国家达成了“实质结论”（substantial conclusion）。可是，细究其内容，这个结论依然是一连串空洞无物的目标，而其唯一可见的“实际行动”，就是多建立3个跨国架构，来讨论供应链、供应链危机应变和劳工权益。换句话说，结论就是继续讨论。

由于《大西洋宣言》只牵涉美英两国，更容易达成具体合作，因此才有了一些具体行动上的内容。但除了这些小细节之外，其本质与“印太经济框架”无异。经贸关系上的短板依然是拜登联结盟友外交政策的致命弱点。