哈萨克30年未有之剧变：纳扎尔巴耶夫之后　超级总统或难再现？

2022年9月1日，哈萨克总统托卡耶夫（Kassym-Jomart Tokayev，又译作托卡叶夫）于国会演说中宣布，建议在今（2022）年秋季提前举行原定于2024年办理的总统大选，并将总统任期由连续任职不得超过两届、一届5年，修改为不得连任、一任7年，原本预计2025年登场的国会选举也预计提前到2023年上半举行。

如此举措，可谓是对6月修宪公投结果的更进一步。2022年6月5日，哈萨克举行宪法修正案全民公投，6月6日结果出炉，宪法修正案以68.44%的投票率、77.18%的支持率获得通过。托卡耶夫亦于同日发表全国讲话，称“昨天我国发生了一件重大的历史事件。我国进入了一个新的发展阶段。绝大多数公民支持拟议的宪法修正案。”

而细究此次宪法修正案内容，更动之处涉及35个宪法条文，约占全部宪法条文的三分之一（原有宪法共98条），具体内容共56项，主要可分为国家机构、人权、总统三大领域的修改。

在国家机构的修改上，改宪法委员会为宪法法院，宪法法院每年要向议会报告宪法审查情况；共和国预算执行监督审计委员会改为最高审计院；新设共和国国务顾问，取代原来的国务秘书；明确众议院、参议院各自的专属管辖权。在人权方面的修改上，主要有禁止死刑，设立人权监察专员等。

而最受各方关注的，还是涉及“总统”职权的宪法修改，重点包括取消“首任总统不受连任不得超过一次的限制”之表述（宪法第42条）；删除将哈萨克首任总统纳扎尔巴耶夫（Nursultan Nazarbayev）称为“Elbasy”（国家领袖）的措辞（宪法第91条）；规定总统在行使权力期间不得参加任何政党，哈萨克总统的近亲属无权担任政务类公务员或准公共部门负责人的职务等（宪法第43条）。大体来说，修宪后总统的权力有所减弱，但总统制的政权组织形式未变。

而从6月5日的修宪公投到9月1日的宣布取消总统连任制，可以看出托卡耶夫的两大用意：第一，摆脱纳扎尔巴耶夫的政治影响；第二，安排“后纳扎尔巴耶夫”时代的政治秩序。

摆脱纳扎尔巴耶夫的政治影响

首先，之所以称托卡耶夫有意摆脱纳扎尔巴耶夫，是因其所推动包括修宪在内的一系列政治改革，是对2022年初哈萨克全国动乱的直接回应。

1月2日，哈萨克民众因燃油价格调涨走上街头，这场示威随后在境外势力煽动、极端暴力组织趁火打劫下，演变为1991年独立后的最大规模骚乱，不仅机场与政府机关皆被攻陷，阿拉木图等大城更是陷入无政府状态。最终托卡耶夫通过集体安全条约组织（CSTO，简称集安组织）机制，主动提请包括俄军在内的维和部队入境协助平乱，哈萨克才逐渐恢复往常秩序。

然而此次动乱引发的政治风波，并未随骚乱平息褪去。首先，燃起燎原示威的火苗之一，便是前总统纳扎尔巴耶夫为代表的“大玉兹”（“玉兹”为哈萨克氏族政治的部落联盟名称）集团，其对哈萨克能源事业的长期垄断，激发了“小玉兹”底层民众的强烈不满。故在燃油价格调涨后，民众不仅要求政府回复原本价格水平，更喊出政治口号，要求仍担任国家安全委员会主席的纳扎尔巴耶夫下台。

而虽说托卡耶夫本人亦出自“大玉兹”，但纳扎尔巴耶夫自1991年起掌权哈萨克长达28年，其家族亲属遍布政经两界，其本人更是从未自国家安全委员会主席一职卸任，故看在民众眼中，这位“太上苏丹”要为能源利益的腐败与分配不均，负最大责任。

其二，暴乱发生之初，哈萨克国安单位并未积极反制与行动，而是放任冲突一路升级为全国骚乱。究其原因，若不是遭到外国渗透，便是与哈萨克内部的“反托卡耶夫集团”相挂勾。而类似场景，也曾在2005年的乌兹别克“安集延事件”中上演，彼时掌握国安系统的“塔什干氏族”出于夺权需求，放纵恐怖份子肆虐，企图让出身“撒马尔罕氏族”的安集延首长、乌国内政部长陷入危机，结果同样是局势失控、中央派兵镇压。

故在动乱平息后，托卡耶夫首先清算了国安单位，而身为国安会主席的纳扎尔巴耶夫不论是否参与，同样难辞其咎。早在1月5日，托卡耶夫向集安组织提请维和时，纳扎尔巴耶夫便于同日辞去国安委员会主席一职，托卡耶夫随即接管；冲突散去后，托卡耶夫更是提出包括修宪在内的政治改革方案，名目虽是“促进哈萨克政治权力的平衡”，让“超级总统制”向“拥有强大议会的总统制”过渡，却也明显是要摆脱首任“超级总统”纳扎尔巴耶夫的政治影响。

其中，哈萨克宪法原本规定总统不得连续担任超过两届，但纳扎尔巴耶夫通过新增“这一限制不适用于哈萨克第一任总统”的表述，成功让自己规避此限，也让自己在宪法中拥有了特殊地位；此外其身为“Elbasy”的身份也被写入宪法，并载明“Elbasy的地位不可侵犯”、“哈萨克首任总统的权利与地位由宪法确定”等。但上述特殊尊荣，此次全被托卡耶夫修宪废止，纳扎尔巴耶夫如今不再具有“Elbasy”头衔，也不再受宪法庇护，托卡耶夫的时代于焉开展。

“超级总统”是否终结

然而尽管如此，倘若此次修宪结果得以施行，且托卡耶夫往后也不另办修宪、自行扩权，则诸如纳扎尔巴耶夫这般“超级总统”身分，或难于哈萨克政坛再现。

首先，托卡耶夫本人并不适用原本宪法中关于“首任总统”的种种特殊条款，故即便未有修宪，其2019年接班后，依照一任5年、连选得连任一次的制度，托卡耶夫至多只能担任总统至2029年，无法如纳扎尔巴耶夫般在位将近30年；而9月1日，其又建议取消总统连任制，将任期由5年增至7年，并将选举提前到2022年举行，如此虽依旧能让其掌权至2029年，但后续接班人的最长任期，将由10年缩短至7年。

第二，此次修宪取消了部份总统权力范围，且增加了中立性、滥权相关限制。宪法第43条中，增加了“总统在行使权力期间不得参加任何政党”、“总统近亲属无权担任政务类公务员或准公共部门负责人的职务”两项，显然是要避免纳扎尔巴耶夫时期，总统亲眷权倾朝野的情况重现；宪法第44条中，总统可以任命省长、重要城市市长、首都市长等地方首长的条文，也在此次修宪中被废除。

宪法第50条的2款中，总统本可任命参议院49席议员中的15席，但此名额在修宪后降为10席，另5席改由哈萨克人民大会推荐；宪法第54条第7款第2项中，总统可对议会通过的宪法性法律提出反对意见，议会若要否决总统的反对意见，必须要有参众两院议员3/4以上多数才能否决，但上述规范在此次修宪中全被废除，未来哈萨克总统将不能凭一己之力挑战议会通过的宪法性法律。

综上所述，托卡耶夫此次修宪，不仅是要清除纳扎尔巴耶夫的政治特权，也是有意限缩哈萨克的“超级总统”制，让“后纳扎尔巴耶夫”时代的政治秩序，不再具有如此显眼的强人色彩。然而，这并不意味哈萨克即将立刻发生显著的政治转型。

平心而论，自西方开始大力向中亚推销民主、发动“颜色革命”以来，中亚的政治体制确实发生了变化，各国先后启动了所谓的“政治改革”，但其结果并非在中亚创建西方所谓“公民社会”，而是让原本的部落、氏族政治在投票与选举中，找到了新的存续方式。

例如，吉尔吉斯虽于2005年爆发“郁金香革命”，也定期举行总统选举，但其“南北对立”的部落联盟格局基本未变，总统一旦失去多数部落精英支持，即便胜选仍会被政变下台；乌兹别克的统治集团，也依旧是由“塔什干氏族”、“撒马尔罕氏族”两大氏族共同控制；哈萨克则仍然维持“大玉兹”、“中玉兹”、“小玉兹”的部落联盟型态，即便托卡耶夫通过此次修宪，削弱了“超级总统”的存在，但哈萨克总统的职权依旧庞大，“强总统制”的模式大体未变。

对中亚各国来说，新的制度建构往往是为既有的精英互动体系服务，确保体制外没有过强的反对力量，也往往是各方的共同目标。故在政治强人与精英集团共生的政治社会基础上，出现韧性极高的“超级总统”或长期掌权的政治强人，几乎是必然结果。简言之，与其说是民主改变了中亚，不如说是中亚“驯化”了民主。

当然，中亚各国的精英再生产路径始终面临挑战，包括来自西方的压力，以及来自国内民意的“现代化”期待，但既有的强人与精英集团共生结构，又会对此产生抗阻。由此视角观之，托卡耶夫推动政治改革的短期目的，或许是为追求执政合法性与政治稳定；长期目的，则或有推动政治精英再生产、更新权力更迭模式的期许。而最终成效如何，有待时间检验。