对华关税已让美国太阳能业陷入停摆？

从缅因州（Maine）、佛蒙特州（Vermont）到得州（Texas），全美超过300个太阳能项目正被延迟或取消。根据挪威能源情报公司Rystad Energy的估计，本年美国新增的太阳能发电产能大约只得10.07吉瓦（GW），比2021年的22.6吉瓦跌超过一倍。2020年一度成为市值最高美国能源企业的NextEra，本年股价跌超过15%，其原计划于本年完成的2至3吉瓦太阳能生产和储存建设将被押后。

大约一年前，NextEra拆除了其在佛罗里达州（Florida）的最后一所煤电厂，并以太阳能发电设施取而代之，其现任行政总裁Rebecca Kujawa当时便称该公司相信“这是历史上最佳的再生能源发展环境”。今日回头观之却有时移世易之感。

一方面，这是因为拜登高达5,500亿美元的气候拨款法案如今已完全无望通过国会。

但更重是要的，从奥巴马、特朗普、拜登三任总统以来的对华太阳能商品进口关税，此刻已构成一种叠加效应，使美国太阳能产业进入了半停摆状态。

历年关税

虽然太阳能电池由美国科学家于上世纪50年代发明，而直至2011年美国尚是由光伏太阳能模组的净出口国，可是，随着中国以产业政策的追赶，欧美的生产商迅速失去竞争力。在2012年和2015年，奥巴马政府就分别两次以反倾销为由向中国的太阳能电池和由电池组成的太阳能板开征关税。

到2018年，特朗普当局以保护国内产业的201条款关税，对中国的大阳能模组实施30%税额，每年递减5个百分点至15%为止，同时为首2.5吉瓦的太阳能电池进口实施关税豁免。到2022年2月此关税即将到期之际，拜登当局决定将关税延续，却把豁免门槛提升至5吉瓦，当时也获得美国太阳能业界的支持。

而在2021年6月，以价值外交挂帅的拜登当局，决定以“强迫劳动”为题向新疆生产用于太阳能板生产的矽企业开刀，禁止包含此类矽的太阳能产品进口。

多年以来，这类对华关税对美国太阳能业的发展影响非常有限。

关税对美对华的影响

从保护美国本土的太阳能板制造业的角度来看，关税似乎并没有达成其设立的目标。一方面，虽然美国的太阳能板组装产能从2018年至2020年增加了3倍，但其超过八成的太阳能板需求也持续依赖进口，国内生产显然追不上国内需求。另一方面，即使是美国本土生产的太阳能板，其诸如铝架、玻璃等零部件也同样要从中国进口，未能解决到美国产业对中国企业的依赖。

而从太阳能电池生产的角度来看，特朗普的201条款关税实施后三年，其2.5吉瓦太阳能电池的豁免上限也没有被超过，因此关税本身并没有为美国的国内产业带来竞争优势。

同一时间，由于国际太阳能板价格的下行走势持续，美国的太阳能发电建设也大体没有受到关税带来的较高成本影响，更在2021年达到了每年新增太阳能发电产能的新高。

对于中国的产业而言，美国关税的影响也是有限的。随着奥巴马两次的关税实施，特别是在2018年的特朗普201条款关税之后，马来西亚、越南、泰国、柬埔寨等国就开始成为美国太阳能板的主要来源地，四国占了美国太阳能板进口的近八成。

这看似是一种产业跨国转移。可是，这些国家的企业很多时候也是中国企业的分公司，其零部件和原材料也来自中国，某程度上只是一种用以规避美国对华关税的行动。这也解释了为何特朗普定下的2.5吉瓦太阳能电池豁免额长期没有被超越——美国的太阳能产业依然能依赖这几个非中国生产地的太阳能板进口，不必额外进口太多的太阳能电池以在国内组装成太阳能板。

这一种“关税无效”的情况，在本年以来却有了重大改变。

一家小企业扣起六成太阳能计划？

首先，拜登针对新疆所谓“强迫劳动”的关税，使美国企业难以从这个占全球矽产量四成的地点进口原料，大大打乱了它们的供应链。根据Rystad Energy的分析，由于中国的太阳能板供应商，以至美国的进口商也要提供其产品没有使用新疆被制裁企业所生产的矽作为原料，大大加重了成本——另有报道指出，不少证明文书也以中文写成，使通关需时更久——而且美国相关法规的用词模糊，为交易各方带来未知风险。

美国有线电视新闻网（CNN）5月初的一篇报道就引述美国海关当局的资料，称有超过700项货运因此被扣留，占太阳能进口商品总值的1.86%。此数虽然不高，却在业界造成了寒蝉效应。该文所引述的业界人士指出：“如果你有材料被扣留，你就不想再把货物运进来。”

更严重的是，美国的太阳能板生产商也开始希望藉对华关税的存在，向占美国太阳能板供应市场绝大部份的非中国外国进口打主意。

本年2月，美国加州一家名为“Auxin Solar”的小型太阳能板生产企业，向商务部投诉，指从马来西亚、越南、泰国、柬埔寨等国的太能阳板很多都由中国企业的子公司生产，原配件也来自中国，是一种规避美国对华关税的行动，要求政府展开调查。

直至此投诉之前，美国商务部的立场是，由于这些来自中国的配件在上述的东南亚国经过重大改变，因为不受关税影响。然而，到本年3月下旬，商务部却决定为此展开调查，而调查的最终结果可到2023年1月才公布。

美国的太阳能板进口有八成也来自上述四个东南亚国家，而若此等进口商品被判定在关税适用范围之中，其关税征收可追溯至2021年11月，这就构成了美国太阳能企业（或者其供应商）的重大潜在成本。根据Rystad Energy的估算，在2021年11月至2022年2月间，美国从此四国进口的太阳能板总值14.6亿美元，如果关税适用的话，这至少会构成3.65亿美元的关税开支（最早的估算额可为此数的十倍）。

为了避免潜在损失，从这四国的太阳能板进口几乎中止。NextEra更称美国国内的太阳能板组装企业未来三年的供货已然售罄。

这就造成了一个美国小企业扣起了全美超过六成太阳能建设计划的局面。

此等形势对拜登当局而言，是一个无解的两难。

根据分析，如果美国要达成拜登承诺在2030年减少一半温室气体排放（与2005年相比）的目标的话，美国在2022年至2030年每年平均要有50吉瓦的太阳能发电产能增长。这种增长本来已不太容易达成——特别是在拜登的气候开支计划无法通过国会之际——此刻更因对华关税而陷入停罢。

如果本年中期选举由共和党夺得国会控制，甚至民主党在2024年后失去白宫，美国要在气候政策上领军国际的大志就更难成事。

然而，在中美对峙的大势，以及“买美国货”保护主义思潮几成主流的政治背景下，拜登却不太可能撤回对华关税。于是，对应付气候转变尤关重要的美国太阳能业，就困在了制华与气候、保护主义与减排目标的两难选择之间。