暂别六载再重临　东盟-美国特别领袖峰会有何看点？

东盟-美国特别峰会5月12日、13日将在华盛顿举行，是继奥巴马2016年2月在加洲接待过东盟各国领袖之后，史上第二次在美国国土上举行的主题性东盟领袖峰会。虽然缅甸政变之后军政府已不受华府欢迎，与美国关系不佳、即将卸任的菲律宾总统杜特尔特（Rodrigo Duterte）也决定不出席，不过这个阔别六年的场合将是美国展示其对东盟政策主轴的契机。

东盟虽然位于中美地缘对峙的前线，但自上任以来，拜登只曾跟两个东盟国家领袖（新加坡和印尼）进行过双边会面。即使副总统贺锦丽（Kamala Harris）、国务卿布林肯（Antony Blinken）、防长奥斯汀（Lloyd Austin）、负责东亚和太平洋事务的助理国务卿的康达（Daniel Kritenbrink）皆曾到区内国家访问，但拜登当局对东盟的主要政策依然未见清晰。

在这场东盟-美国峰会，最重要的问题就是：一、拜登到底有没有具体的东盟政策？二、这种政策是否东盟所乐见的？

当中，有四个议题特别值得关注。

首先，在俄乌战争依然稳占美国外交首位之际，能拉拢更多东盟国家站在俄罗斯的对立面，将是拜登的其中一个重点工作。

目前，东盟之内绝大多数国家保持中立，只有新加坡有对俄罗斯进行制裁。而盟内第一大国印尼本年作为G20的主席国，虽然有出言批评俄国进军乌克兰，却极力维持在西方与俄国之间的困难平衡。另一大国越南传统上与俄国关系密切，其军备进口有八成来自俄国，也是西方想争取却难争取的对象。而缅甸的军政府更是直接站到了支持俄国的一边。

由于区内国情复杂，要争取这些国家在俄乌战争上站队，美国可能要付出巨大努力和沉重代价。考虑到东盟在美国的全球战略中站在制华而非制俄的前线，拜登在这个层面的努力大概只会是点到即止，要东盟在俄乌战争上站队并非拜登的重点。

其次，如何处理缅甸军政府的问题，也是拜登在区内价值观外交的一大关注点。

早在2021年4月24日，即政变发生两个多月后，东盟早已签订了一项“五点东盟共识”，谋求解决缅甸问题。然而，缅军政府连见昂山素季的机会也不给予东盟代表。作为东盟轮任主席国的柬埔寨首相洪森，本年1月不顾盟内反对访问缅军政府，最终却无法推进缅甸局势的改善。目前缅甸已然陷入长久内战，军政府在“五点东盟共识”签订一周年之际更适逢其时地向昂山素季追加5年刑期。东盟对此却束手无策。

美国在此次峰会之前很可能会借机催促东盟放弃“五点共识”，增加对缅甸的施压。然而，缅甸的局势最多对泰国等邻国造成一定程度的难民压力和边境不稳，是一个可以忽略的外交议题。拜登当局很可能只会“嘴上说说”聊作对其价值观外交有所交代，而东盟也不急于处理这个棘手难题。

第三是新冠疫情等层面的合作。美国自拜登上台之后开始落力向外捐赠疫苗，在首十位的最大受助国中，越南、印尼和菲律宾三个东盟国家就分别排名第三至第五，各收超过三千万剂疫苗。由于目前中国的清零政策已成为国际社会的特例，而美国也正在讨论未来疫情的全球应对策略，拜登将希望把握这个机会，将东盟拉进美国的全球卫生政策圈中，建立双方更长远的合作架构。这将有助美国加强其在东盟地区内的软实力。

第四，也是最重要的，是拜登尚未公布细节的“印太经济框架”（IPEF）。

由于特朗普上任后退出了奥巴马辛苦构成的《跨太平洋经济合作协定》（TPP），而美国也进入了反自由贸易、反全球化、倾向“买美国货”保护主义的时代，美国“重返亚太”以自由贸易对中国筑成的包围圈不止没有建成，在拜登上台之后，因民情之变，也失去了重建的可能。如今，中国加入“TPP”（指的是日本带头重建的CPTPP）的概率甚至比美国高。

所谓的“印太经济框架”，就是拜登希望能复制TPP战略目标、又不在国内引起民意反弹的暗渡陈仓之法。毕竟，美国想要拉拢东盟、对抗中国，在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）已签的背景之下，不能没有开放市场作为其经济实利的基础。

“印太经济框架”大概分成四个部分：简化贸易、供应链韧性、基建和无碳化，以及税收和反贪。在短期来看，简化贸易的层面将最受东盟国家关注。

不过，“框架”一语本身没有带着强制力，这个框架的内容有多充实，全由拜登当局决定。到底这个框架只是一种美国外交意向的宣示，还是拜登当局细心针对东盟及其整体印太战略的新政策，在这个峰会之上预计将会揭晓。如果“框架”之中依然空洞无物，我们就可以看出拜登的东盟政策依然只具制华目标，而没有具体内涵。