沙特放弃三年半围堵　卡塔尔外交策略如何以小胜大？

踏入2021年，沙特阿拉伯终于在1月4日放弃了其对卡塔尔的海陆空封锁，可算是对其2017年6月起实施的强硬施压政策承认失败。重新开放边境的生效时间更正好迎来1月5日在沙特小城Al Ula举行的第41届海湾阿拉伯国家合作委员会（GCC）峰会，届时卡塔尔埃米尔塔米姆（Tamim bin Hamad Al Thani）亦会出席，为围堵政策后首次。卡塔尔与区内阿拉伯国家的紧张关系至此明显得到缓和。

回顾2017年，沙特似乎得到美国总统特朗普首肯，联同巴林、埃及、阿联酋等国贸然切断对卡塔尔的外交关系，并封锁空领空和海上交通，以及其唯一通过沙特国境的对外陆路交通。

围堵政策失败只是时间问题

此番举措旨在一次过解决卡塔尔独立行动所带来的种种问题。沙特等国先要求卡塔尔切断与宿敌伊朗的关系，进而要求它关闭土耳其在其国境的军事基地，以制止似乎有“鄂图曼野心”的埃尔多安（Recep Tayyip Erdogan）在区内扩张势力。同时，由于卡塔尔与以穆斯林兄弟会为代表的伊斯兰主义组织关系密切，担心此等势力会推翻区内专制王权的沙特、阿联酋等国也要求卡塔尔停止援助此等“恐怖组织”。

鉴于卡塔尔国有的半岛电视台（Al Jazeera）在2011年阿拉伯之春期间广泛报导各国的反对派活动，而且向来对区内其他阿拉伯国家都有负面报道，沙特等国更以关闭半岛电视台为其解封条件之一。

对于此等求要，卡塔尔坚拒服从，并转而加强与伊朗和土耳其的关系，透过两国进口食物（其90%食物皆依赖进口），并使用伊朗空域去取代被封锁的沙特等国空域，以对沙特的围堵作长期作战。到2018年，国际货币基金组织（IMF）已发表报告指出卡塔尔经济已成功吸收了前一年外交关系破裂的震荡。至此，沙特等国的强硬政策已告失败，它们以行动接受失败只是时间的问题。

美国与伊朗：吃两家茶礼

卡塔尔之所以能以小胜大，迫得本地人口为其数十倍的沙特低头，全靠其在上世纪80年代末就开始建构的外交关系网，使得这个本地人口只得30万（另有约230万外来劳工）的小国能靠其“波斯湾瑞士”的地位杀出重围。

在前埃米尔哈马德（Hamad bin Khalifa Al-Thani）自1988起的实然领导（他1995年至2013年正式作为埃米尔）之下，卡塔尔政府就不断以积极的外交动作建构其独立行动者的地位。

在波斯湾及中东这个区域安全系数极低的地区，卡塔尔在美国雄霸世界的时代中，就先行利用了进驻的美军作为其保镳，自1992年以条约方式正式化美国驻军当地，至今仍是美军在中东地区最大的军事驻点，掌控从非洲之角（Horn of Africa）横跨到中亚地区的美军战场。

这使得卡塔尔几乎成为美国绝不可弃的棋子，使得美国在特朗普似乎为沙特强硬施压背书之后不得不调转枪头，希望促成阿拉伯世界无条件与卡塔尔和好——是次和好就有“第一女婿”库什纳（Jared Kushner）的角色存在。

然而，与美国过从甚密，在普遍视美国不为友好的伊斯兰世界中却会带来另一种的不安全。于是，早在80年代末，卡塔尔已有意与自己一水之隔、同教不同派的什叶派大国伊朗建立更佳关系。

与伊朗共同拥有北方-南帕斯油气田这块世界上已知的最大天然气田的卡塔尔，当时就有计划建设从伊朗山脉输进食水到卡塔尔。这种将战略必要资源交到伊朗手中的举措，当然受到美国与阿拉伯世界的强烈反对，使计划最后不了了之。然而，此等交往却造就了卡塔尔与伊朗的友好关系——除了伊朗2017年在卡塔尔被围堵后马上送粮之外，直至去年11月双方仍继续进一步加强双边贸易关系，无顾特朗普政府与阿拉伯国家的“利益”。

对美、对伊，卡塔尔可谓长期吃尽两家茶礼。

国家以外的关系网

此外，卡塔尔更与穆斯林世界的主要非国家势力建立了深厚关系。从巴勒斯坦的哈马斯（Hamas）、黎巴嫩的真主党、叙利亚和马里境内的反政府盖达组织，到阿富汗的塔利班、横越整个穆斯林世界的穆斯林兄弟会等，皆不同程度地持续得到卡塔尔的资助或接济。例如卡塔尔自2012年以来就据报至少给予哈马斯近10亿美元的资金；而穆斯林兄弟会的伊斯兰主义学界领袖，以至其部份组织高层也长期生活在卡塔尔，或以之为其避难所。

阿拉伯的海湾国家倾向以此等关系作为卡塔尔有伊斯兰主义倾向的证据，可是更佳的解释却是与棋局中所有的玩家维持紧密关系是保障卡塔尔国家与政权的安稳，以至发挥小国影响力的最佳办法，特别是透过穆斯林兄弟会这类域内跨国组织。

虽然卡塔尔在阿拉伯之春期间卡塔尔对于各国反对派的支持似乎是“押错注”，可是卡塔尔这个“超级联络人”的角色一直为区内多国依重，当中包括2008年黎巴嫩政府与真主党的谈判、2009年苏丹政府与达尔富尔（Darfur）叛军的谈判，以至最近美国与塔利班的和谈，以及巴基斯坦哈马斯与法塔赫（Fatah）重启全国选举的谈判等。

此等地位使得卡塔尔成为区内外不同势力要解决区内问题的关键棋子。这除了让卡塔尔能发挥其不成比例的影响力之外，也使得他国不得不照顾其利益。未来美国拜登政府在对伊朗的交涉上，或许也要依靠卡塔尔作其中一位中间人。

此外，卡塔尔也扮演起区内权力平冲者的角色。此可见于美军对其驻点的依重，以及卡塔尔与伊朗的亲密关系；也可见于阿联酋等国对土耳其势力深入的担心，以及土耳其2019年才刚在卡塔尔建成新军事基地的对比之中。

卡塔尔的外交政策，虽然为它确立了独立行为者的地位与小国实力，可是也同时构成了它与其他阿拉伯海湾国家的核心分歧。一天卡塔尔继续维持其既有外交政策，而非紧随沙特老大哥步伐，一天卡塔尔与沙特的关系依然是起伏不定。此刻的破冰解冻，也只能是仅此而已。