被批“以国安理由干预投资”　美国国防法案究竟如何对外资设防

周一（13日），特朗普正式签署来年的《国防授权法案》，其中重头戏是法案强化了对外国投资美国企业的各种审批过程及限制，被批“以国安理由干预投资”，更有评论指是“针对中国”之举。本文为你厘清法案有关外国投资的变革，由你去判断其目的为何。

背景

对外国公司或人士在美国投资的国家安全审查，在《国防授权法案》通过前，就一直由美国海外投资委员会（CFIUS）负责。法案中的《外国投资风险评估现代化法案》（FIRRMA）于去年年底正式在国会提出，目标是强化CFIUS的审查权力，以对外国投资施加更严紧的限制。

CFIUS由财政部领导，成员包括国务院、司法部、国防部等等，而多个白宫政策性组织亦有参与其中，包括国家安全委员会、国家经济委员会等等。

在FIRRMA通过前，CFIUS的审查权限只包括会造成“外国人控制美国企业”的任何交易或操作，其中最明显的例子就是外国公司或人士全面收购一间美国公司。

例如，如果中国的华为决定入股美国的电讯公司T-Mobile，只要交易不会造成华为有足够股份控制T-Mobile的运作，就不会落入CFIUS的审查权限。

另外，“被动式投资”（Passive Investment）亦被豁免审查。所谓“被动式投资”是指外国投资者即使有足够股权去控制一间美国公司，他并没有计划、将来亦不会去行使其权力。例如华为是用资金去支持T-Mobile，而不牵涉其实际运作，就会落在CFIUS权限之外。

外国投资者若想作CFIUS有权审查的投资项目，应向CFIUS呈交“联合自愿性通知”（Joint Voluntary Notice），而CFIUS将在30日内决定应否为有关投资项目，展开为期不超过45天的调查。

在FIRRMA通过前，CFIUS虽然时有主动调查未有呈交通知的投资项目，不过原有规管并无强制有关外国投资者要先向CFIUS提交通知。

经调查后，如果CFIUS觉得投资项目对美国国家安全可能有威胁，它会要求投资者作出补助措施，并向总统报备。在正常情况下，投资者有重新向CFIUS申请审核的机会。

其中可圈可点者，是CFIUS有时会在没有告知投资者的情况下，单方面向总统呈交其调查结果及建议处理方法，由总统决定是否要中止有关投资项目。原注册于新加坡、后为避开CFIUS的审查而迁册美国的半导体公司博通（Broadcom），被中止收购美国芯片公司高通（Qualcomm），正正是透过CFIUS主动审查，再由总统出手中止交易。

FIRRMA的变革

新法案大幅扩展了CFIUS的权限。即使一宗交易或操作，并不会使任何外国人控制任何美国企业，只要它涉及以下项目，在FIRRMA通过后，都会落入CFIUS的权限：

(1) 关键性技术公司

(2) 关键性基建公司

(3) 保存及采集敏感性美国国民个人资料的公司

(4) 用以规避CFIUS权限的任何交易或操作

(5) 任何由外国人拥有、落在CFIUS权限内的权利改变

(6) 对国家安全有威胁的土地权益交易

以上六个项目的关键用词，例如“关键性技术”（Critical Infrastructure）等，都未有清楚的条目列表，所以其涵盖范围基本上都由CFIUS或美国政府其他部门去决定。

不过在这些用词的概括性定义中，可见FIRRMA的政策方向。例如“关键性技术”就包括“新兴及基础性技术”，而后者则由美国政府多个部门去介定。由此可以推测，中国近年积极在美国投资的初创公司，将会落入CFIUS的管辖范围。

在新法案下，如果华为要投资T-Moblie，即使持股量远远不足控制T-Mobile，依然会落入CFIUS的审查权限之中。

虽然“被动式投资”仍会豁免审查，不过其范围则大大收窄。即使外国投资者没有计划、将来亦不会运用其股权影响美国企业的实际运作，只要他们因为有关投资，而有权取得非公开技术资料、以成员或观察员身分列席董事会，或者牵涉任何实质决定权，都不会列入“被动式投资”，故此亦不会获得豁免。

FIRRMA还授予CFIUS权力，在由CFIUS基于国家安全考虑制定的条件下，去强制外国投资者向CFIUS申报，并有权对遗漏申报者作出惩罚。CFIUS不止有权去作主动调查，还有权对已通过的投资项目，重新进行审查，只要CFIUS或美国政府认为其原来的审查过程有漏报、误报等情况。

CFIUS的审查权限还延伸至“间接投资”上。如果外国投资者在一间不在CFIUS管辖范围中的美国企业拥有权益，而该企业再投资在与国家安全有关的公司，此类操作属“间接投资”，亦会受CFIUS审查。

虽然FIRRMA整体上大大扩展了CFIUS的审查权限，法案却特别为“美国盟友”定出合作及豁免条款。首先，CFIUS将有权向外国机构分享其调查资讯，以合作保护美国及其盟友的国家安全。另外，某些国家的外国投资者将有可能豁免审查，其中包括被审定为与美国国家安全利益一致者、北约成员及其非成员紧密合作国等等。

由此可见，FIRRMA在国际政治上，并非完全没有针对性的。

CFIUS外的FIRRMA：中国问题

FIRRMA的绝大部分条款，都为加强CFIUS的权限而设。然而，其中却有规限CFIUS以外政府部门的条款。

其中一条要求商务部在2026年之前，每两年向国会提交报告，罗列出中国个人或企业在美国的直接投资。其中必须包括总投资额，以及在投资受益人、投资规模分类、行业分类、投资种类、投资人与中国政府关系等不同项目作出详细区分。而且，商务部同时要对中国在美投资的模式作出分析，并向国会说明其模式将会如何支持“中国制造2025”的计划。

必须申明的是，这个要求与CFIUS对外国投资审查本身并无直接关系。至于，收紧外国投资审查的政策是否针对中国，则留待读者判断。