【港版国安法．来稿】香港特区的政治体制是行政主导而非三权分立

西方模式的三权分立体制不符合“一国两制”的实际，不能解决“一国两制”的需要。从根本上决定了特区不可能采用三权分立的原则来安排政治体制。现在，有一些人将基本法确立的行政主导体制说成是或等同西方模式的三权分立体制，是不正确的，而一些政治势力总是曲解基本法的规定是别有用心的。

撰文：骆伟建（全国港澳研究会副会长，澳门大学法学院教授）

一、行政主导是基本法的立法原意

香港基本法起草期间，在如何设计特区政治体制上，有一种意见主张照抄照搬西方模式的三权分立。

针对这个问题，邓小平先生在会见香港基本法起草委员会委员时明确指出，“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套....现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。”在否定照搬照抄三权分立的同时，提出要按“一国两制”的要求设计特区政治体制的原则，“要非常认真地从实际出发来制定。我希望这是一个很好的法律，真正体现‘一国两制’的构想，使它能够行得通，能够成功。”邓小平先生的思想最终成为基本法起草的原则。

姬鹏飞主任委员在向全国人大所作的香港特别行政区基本法起草委员会的工作报告中指出：“香港特别行政区的政治体制，要符合‘一国两制’的原则，要从香港的法律地位和实际情况出发，以保障香港的稳定繁荣为目的。为此，必须兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展；既保持原政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。”

所以，可以十分肯定的说，三权分立并非基本法安排特区政治体制的原则。

二、行政主导适合“一国两制”的实际和需要

首先，“一国两制”决定了香港的法律地位是国家的一个地方行政区，其政治体制也是地方体制，不能脱离国家的体制，特区要接受中央人民政府的领导，行政长官要对中央人民政府负责。这一点与西方模式的三权分立制度作为国家层面的制度不同。

其次，在“一国两制”下，特区政治体制作为一个地方性层面的制度需要与国家层面的制度衔接，处理两种权力关系：一是，中央与特区的权力关系；二是，特区的行政、立法和司法权力关系。两种权力关系中，中央与特区是领导与从属性质的关系，行政与立法、司法之间是平行的关系。而西方模式的三权分立制度恰恰只规定了行政、立法和司法之间的横向的平等权力的关系，没有涉及中央与地方在纵向的上下级之间的权力关系。

所以，西方模式的三权分立体制不符合“一国两制”的实际，不能解决“一国两制”的需要。从根本上决定了特区不可能采用三权分立的原则来安排政治体制。

三、行政主导是基本法确立的政治体制

基本法确立行政主导的体制，第一，规定了行政长官在特区政治体制中的独特地位，行政长官是特别行政区的首长，代表特别行政区。行政长官依照基本法对中央人民政府和特别行政区负责。一个代表，两个负责，集中体现了行政长官在特区政治体制中的重要性。其他机关既没有这种法律地位，也不具有这种代表资格，更不可能承担这两个责任。行政长官的独特地位不是虚位，而是体现在实际权力上。

第二，基本法赋予了行政长官极大的权力，可以发挥主导作用。主要体现在以下几个重要权力上：行政长官领导特区政府；对立法机关通过的法案签署或发回；负责基本法实施，包括提请中央解释基本法；任命公职人员、各级法官等。行政长官以特区首长的身份，通过行使这些权力发挥对立法和司法机关的主导作用。

这次香港国家安全法规定，行政长官指定法官审理危害国家安全的案件，同样是以特区首长身份，作为特区对国家安全总负责人而不是行政机关首长的身份所为。指责行政长官指定法官是行政机关干预司法机关，是错误的理解了行政长官的身份和职权。

所以，行政主导的政治体制，符合“一国两制”下中央与特区的领导与被领导、负责与被负责、监督与被监督的权力关系，以及行政长官受中央人民政府领导，对中央人民政府负责的要求。

现在，有一些人将基本法确立的行政主导体制说成是或等同西方模式的三权分立体制，是不正确的，而一些政治势力总是曲解基本法的规定是别有用心的。一是，试图否定行政长官在特区政治体制中的独特地位，将行政长官的地位降低到与立法机关平行的位置，达到否定行政长官的主导作用。二是，试图弱化行政长官的职权，扩张立法会权力，达到以立法主导代替行政主导的目的。三是，试图牵制行政长官对中央的负责，让行政长官失去政治体制中的独特地位和主导权力，对中央负责变成形同虚设，达到实际摆脱中央对特区的领导。因此，必须对行政主导的政治体制有一个正确的认识。