“津贴主义”无法扶贫　授人以鱼不如授人以渔

反修例风波已持续四个多月，社会期望政府能进行大刀阔斧的深层次结构改革，从根源上缓解社会上的矛盾。但从特首林郑月娥最新一份《施政报告》的内容来看，通篇都是“津贴主义”，依然是在滥竽充数，尤以扶贫政策为甚，结果令人失望。

细阅《施政报告》内的扶贫措施，依然无法走出“派钱”的框架：“一次过生活津贴”下年度出双粮；综援家庭租金津贴增加；在职家庭津贴中，与工资挂钩的住户津贴增加16.7%至25%不等；儿童津贴大幅增加40%。金钱固然能够帮助贫穷家庭化解燃眉之急，但社会长远发展需要完整政策，而非一两次津贴拨款。

以长者贫穷为例，政府应订立完善的退休保障制度，短期亦应进一步提高设入息、资产审查的长者生活津贴及不设审查的高龄津贴的金额，确保老年人能过具尊严的生活。要惠及一众劳工，也应订立最高工时、调高最低工资，保障劳工权益，纾解在职贫穷问题。社会福利政策一时三刻的“加码”、“双粮”，听者或许开心，但政府没有完善社福制度，香港始终不可能让人安居乐业。

此外，在当今社会，不少人已形成过度消费的习惯，这种“津贴主义”不仅于事无补，反而对他们非常有害。不论是在发展中国家还是西方发达国家，实施“津贴主义”的做法往往要面对这些现实问题。而且，“大水漫灌”式的“津贴主义”摊薄了市民的平均所得，把很多钱给了不需要的人，而那些真正需要帮助的人却得不到足够支援。

要真正扶贫，政府不能幻想派钱能够解决问题，不能治标而不治本。我们从小就学习的“授人以鱼不如授人以渔”，不就是这番道理吗？内地的扶贫工作就是一个例子。

内地的经验与教训

按照世界银行标准，从1981年底到2013年低，中国的贫穷人口累计减少了8.53亿人，占全球同期脱贫人口总数的七成以上。2009年，美国时任总统奥巴马曾说：“中国使得亿万人民脱贫，而这种成就是人类历史上史无前例的。”联合国秘书长古特雷斯（António Guterres）近年亦表示：“中国已实现数亿人脱贫，中国的经验可以为其他发展中国家提供有益借鉴。”

中国改革开放的历史，可以说也是一部扶贫史。中央政府计划在2020年消除绝对贫困，也将为这项蔓延近半个世纪的事业画上一个句号。

1986年，中国成立国务院贫困地区经济开发领导小组，专门负责扶贫开发工作。其小组组长级别持续提高，从农牧渔业部（现农业部前身）部长到国务委员，再到国务院副总理。如今，该小组的名称已经改为“国务院扶贫开发领导小组”，组长由副总理胡春华担任。

在过去的四十多年里，中国的扶贫经历了多个阶段，也有过多种方式。

在邓小平时代，早前的扶贫更多地体现为“救济式扶贫”，向贫困人士提供生活物资、金钱补贴，但这种方式不但效果有限，更造成腐败、形式主义等问题。例如，在一些地方，有贫困人士把免费发放用以养殖的牲畜吃掉，一些人更用发放的资金来吸毒。

在其后的江泽民、胡锦涛时代，中国的经济及财政体量仍非常有限，当时扶贫的主要做法是改革与政策式扶贫。诸如深化农村土地制度改革，中央政府透过改革产权，把土地分给农户，并放宽政策、提供土地，从而方便农业剩余劳动力兴办企业，造成农村乡镇企业的崛起。产权改革的推进与一系列政策放宽，极大激发了中国农村乃至城市劳动力的积极性，他们通过种田和兴办企业逐渐发家致富，带动并实现了中国改革开放史上一大波脱贫。

今天的中国社会，主要矛盾已经发生了变化。在发展经济之余，民众对贫富悬殊等社会矛盾日益不满，相较以往，中共非常有必要拿出更多精力解决社会公平正义的问题。习近平等中共领导人对“做大蛋糕”同时“分好蛋糕”的强调，以及习近平政治信念中的“小康社会一个都不能少”，并大力推动扶贫，都是直接回应这一形势的变化和社会主要矛盾。

扶贫当重“工于细”

这一轮习近平强调的“精准扶贫”，其基本模式与做法有二， 一是各级政府将财政扶贫物资“真金白银”发放到困难民众手中；但多见的是第二种方式，即产业扶贫，各级政府利用上面划拨下来的财政资金为脱贫对象兴办产业，从而使贫穷者能够进入产业，以获得稳定收入，最终实现脱贫目标。

这一经验的形成经过一个持续性的过程，从早期的区域性扶贫，到愈来愈聚焦的针对县、村、户的扶贫，再到如今的精准扶贫，扶贫效率不断提高。所谓的“精准”，体现在扶贫对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效等多个方面。

精准扶贫的相反是粗放扶贫。长期以来，由于贫困居民数据来自抽样调查后的逐级往下分解，令扶贫普遍存在低质、低效问题，如贫困居民数目不明，扶贫对象常由基层干部“推估”（推测估算），令扶贫资金如“天女散花”，以致“年年扶贫年年贫”；此外，重点县舍不得“脱贫摘帽”，数字弄虚作假，挤占浪费国家扶贫资源；当中更存在“人情扶贫”、“关系扶贫”，造成应扶未扶、扶富不扶穷等社会不公现象，甚至滋生腐败。

举一个案例，精准扶贫中有一个要求就是到村到户，因户施策。很显然，中国国土面积巨大，环境复杂，每一个村、每一个家庭的贫困缘由都不尽相同，有的是因为地理环境局限，有的是因为资金不足，有的家庭是因病返贫，有的家庭是缺乏劳动力，所以这就要求政府调查清楚每个村、户的贫困原因，因病下药，而非大水漫灌。

除了方法论外，内地今天的扶贫口号中，有两点值得注意，分别是“扶贫先扶志”、“扶贫必扶智”，这也是当前内地扶贫事业的两个方针。

扶志与扶智

幸福是奋斗出来的，而不是等、靠、要来的。穷不思进取、穷县域志短及精神贫乏比什么都可怕。所以，解决民生问题的一个关键之处在于激发民众的奋斗意识，让他们依靠自己形成持久地改善个人生活的动力和习惯。

“授人以鱼不如授人以渔”，生活在社会底层的人最需要的是专业知识和工作技能。这需要教育系统与社会、市场有更合理布局、更紧密联结，政府应在教育系统发挥更长远的引导作用，担负起应有的社会责任。“扶贫先扶志”、“扶贫必扶智”与“精准扶贫”所体现出来的解决民生问题的思路，显然能够在很大程度上避免“津贴主义”容易导致的一系列问题。

值得港府参考的还有2016年11月国务院发表的《全国“十三五”脱贫攻坚规划》，当中凝聚了中国扶贫数十年的经验，十分细致。这些规划虽然更契合内地的实际情况，但至少可以为港府提供一些参考。具体来看，该规划被细分为产业发展扶贫、转移就业脱贫、易地搬迁脱贫、教育扶贫、健康扶贫、兜底保障等。其中的产业发展脱贫又细化于农林产业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、科技扶贫等方面。

当然，内地的扶贫政策存在种种困难和挑战，比如在帮助贫困县产业方面，部份地方官员为了追求政绩，只顾发展主导产业，忽视了贫困村内部需求的差异。在实际执行上，基层干部往往会因“施由亲始”而选择“帮亲”，因“赞赏有劳动能力和意愿的农户”而选择“帮能”，因“同情基层社群”而选择“帮弱”，因“为村民服务的需要和政治需求”而选择“帮需”，都没有精准的去“帮穷”。

此外，在出现“空心化”（指青壮年劳动力流向城市工作）导致劳动力短缺的村庄中，以增收为目标的帮扶专案往往因欠缺人力资源而导致失效。至于驻村帮扶制度方面，亦存在有经验驻村干部比例不足、现有驻村干部考核机制不足等问题。

纵然遇到不少问题，但中国政府扶贫的决心、顶层设计和基本路径无疑是准确的，执行过程中有所困难难以避免。扶贫不仅仅是口号了，而是需要踏踏实实去做，即使喜欢喊口号的中共，也坦诚“我们要以唯物主义的态度对待这个问题，即使到了2020年，深度贫困地区也不可能达到发达地区的发展水平。我们今天的努力是要使这些地区的群众实现‘两不愁三保障’，使这些地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。在这个问题上，我们要实事求是，不要好高骛远，不要吊高各方面胃口。”这种实事求是，不是为了“救火”而进行的施政，值得学习。

上文刊载于第185期《香港01》周报（2019年10月21日）《“津贴主义”无法扶贫　授人以鱼不如授人以渔》。

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