【透视印尼．三】打造内比都2.0?　东盟国家的“迁都”迷思

印尼总统佐科维多多（Joko Widodo） 在四月大选中预料顺利连任，未待最终点票结果正式出炉，这位“基建总统”马上便宣布更雄心万丈的迁都大计。政府计划哇岛以外觅址兴建新首都，把国家行政中心迁至新址。这项决定除了因为雅加达交通挤塞严重和有陆沉风险外，也是希望借此拉动其他地区的经济发展。作为第四人口大国的印尼，岛屿众多，各省之间经济及人口比例倾斜，如何突破发展瓶颈？迁都又可否解决社会发展不均？（此乃系列报道【透视印尼】之三）

“迁都”其实是许多发展中国家在过去十余年经常谈到的议题。正如东南亚不少国家都面对类似问题——首都人口过多、交通挤塞、市区老化，每逢台风或雨季都会出现严重水浸。

因此，迁移行政首都的想法在这些东南亚国家酝酿多年，先是有马来西亚于1999年把联邦政府机关及司法机构迁移到首都吉隆坡以南25公里的布城（Putrajaya），再有缅甸军政府在2005年宣布迁都至内比都（Naypyidaw），取代建都已久的仰光。

点击图辑：揭开缅甸首都的神秘面纱

缅甸的迁都对印尼是个有意思的参考例子。据指，当年缅甸迁都主要是出于防卫因素，恐防美国突袭军政府，因此，位于中部山区的内比都，相对位于沿岸的仰光较易于防范海路进攻，也较便于控制各地的少数部族，巩固军政府力量。无独有偶，内比都与仰光如今也分担着行政中心与经济中心的角色。迁都十三载，内比都没有一般首都的繁华，现时人口也只有约92万，有人更形容它是一座人烟罕至的“鬼城”，甚至连在这里上班的公务员都倾向下班后就离开内比都，一到晚上，办公区与街上都冷冷清清。

繁华烟火都留在仰光了。来经商的人、来旅游的人，每每只访仰光，路经内比都而不入，迁都之举也未能把仰光原有的人口分流至这个新首都。

不过，内比都却实实在在地担当起首都的行政功能，首相官邸、议会大楼、军方总部、政府部门都集于当地，同时也是连接仰光与中北部大城曼德勒（Mandalay）之间的贸易城镇，一条高速公路贯穿三地。或许，缅甸的迁都计划未必能有效带动内比都周边地区的经济发展，却充当了分流的作用，避免了仰光负荷过重。今天的仰光虽则同样有大首都的塞车烦恼，但如果没有十几年前的迁都决定，相信仰光面临的发展困局比雅加达更棘手。

点击图辑：巴西利亚——充满当代气息的森巴首都

回看印尼的情况，若真要选址帕朗卡拉亚或苏哈托山丘作新首都，情况或有如缅甸或巴西选址*巴西利亚（Brasilia）一样，“在山中开辟新都”。而缅甸如今的双核心状态，未必是佐科维多多的愿景，毕竟内比都的发展进程也未算理想。目前，爪哇、苏门答腊、苏拉威西三大岛屿也都已有发展成熟的大城市及港口，发展位处三者中央的加里曼丹岛似乎顺理成章。

巴西政府于1960年立巴西利亚为首都，被普遍视为一个成功的迁都先例。位处高原中部的巴西利亚，邻近亚马逊热带雨林。当时政府把首都从沿海的里约热内卢，迁至荒芜的平原，一方面是出于防卫考虑，另一方面是为发展较落后的中西部内陆地区。城市规划是按行政功能设计，简洁而宽阔，便于政府部门之间的工作。建筑物设计备受赞誉，目前人口已远超计划时所预计的，惟因城市生活欠活跃，公务员倾向到别处度周末。

不过，要开发加里曼丹倒是有不少困难，岛上人口构成比较复杂，有印尼主体民族爪哇人、巽他人之余，还有华人、马来人，以及一些加里曼丹土著民族。对爪哇本土的居民而言，未必有足够的吸引力前往定居。与此同时，新首都迁至加里曼丹，唯一必须跟着搬迁的政府官员及公务员，只占雅加达大都会人口的9%，政府部门登记的车辆亦只占0.8%，因此政府及其行政机关的迁出，根本无法带动雅加达人口迁移，亦无助解决人口爆炸问题。

再者，热门选址帕朗卡拉亚地质属泥炭地（peatland）及砂土构成，或难以承托兴建高楼，眼前的在地楼房最高只有六层。即使只作行政首都，要容纳200多万人的公务员及其家属也不容易。

无论如何，佐科维多多决意迁都至爪哇之外，已发出了一个强大的政治讯息：要打破国家的种族与地理隔阂。新首都最终会落户哪里？相信很快会有答案。这个拖延了六十年的迁都计划孰成孰败，且看佐科维多多政府是否有魄力延续其雄心壮志。

上文节录自第162期《香港01》周报（2019年5月14日）《从迁都大计　透视印尼如何突破瓶颈？》专题报道。

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