傅华伶与陈祖为对谈.二|“宪制新秩序” 有何政治寓意?
由删改通识教科书内容引发的“三权分立”之争暂告一段落。反思双方观点,难免存在“鸡同鸭讲”的困局,一方认为三权分立的体现在于行政、立法、司法的相互制衡;而另一方指出香港并不拥有“主权”,其权力源于“中央授权”而非“与中央分权”,所以没有三权分立,但存在“行政主导”之下的权力分置。细究之下,双方交战激烈,却未对什么是“三权分立”达成有效共识。为何出现如此局面?话语鸿沟怎样形成?又如何影响着“一国两制”的落实?《香港01》邀请两位权威学者—通晓民法体系(内地采用)和普通法体系(香港采用)的香港大学法律学院院长傅华伶,以及熟悉中西政治哲学的港大政治与公共行政学系教授陈祖为,就此进行对谈
宪制新秩序—《基本法》不再适用?
01:中央近年强调香港的宪制基础、宪制秩序、宪制地位和中央的关系等方面的论述。两位怎么看香港人对这些事的理解?港人的想像和中央对这些词的理解是否存在偏差?
傅:回到1997年,《基本法》也经历了从怀疑到慢慢接受的过程。回归前后抗议最多的都是对《基本法》的抗争,现在社会普遍认为《基本法》是维持香港制度的重要基础和法律文件。江泽民时代“井水不犯河水”,以《基本法》作依据和唯一桥梁。过了十多年开始出现变化,宪制基础等一系列话语出现,根本原因在于:从香港角度看,《基本法》是唯一的、最重要的法律,但中央觉得《基本法》已不够,就拿出了中国《宪法》,提出《宪法》和《基本法》共同构成香港的宪制基础。这里存在争议。
以前我们说宪法授权成立特区,《基本法》是唯一一部法律。高铁是《基本法》之外的决定,法院对此的解释是社会在变化,《基本法》也要发展。《港区国安法》的决定是第二次,通过宪法授权来治理,已超出《基本法》范围,但以不违反《基本法》为前提,其目的在于明确强调《基本法》背后还有《宪法》。
陈:香港人的观点是就算我们承认《宪法》、承认人大有权授权制定《港区国安法》,且不去挑战这个认知,是否代表可根据内地制度为香港立法?应否有一些咨询?中央是否认识到这样一个全港性的重要法律应从重视港人的角度来进行立法呢?当时立《基本法》都要重视港人意见。这是一个政治判断,而非仅仅是法理上的理解。为什么“一国两制”(落实)这么困难?就是两种制度下,不同人有不同看法,而重要的法律都需两边沟通咨询来构建。
01:香港现时存在关于宪制新秩序的争议。当中央很强调《宪法》和《基本法》共同构成宪制基础,宪制秩序又会出现怎样的变化?
傅:1997年之后,有关宪制新秩序存在两种说法。其一是法院的权力是什么?1997年之前,按照传统的英国制度,法院没有审查权力,香港法院不能审查主权的决定,现在可以。现在我们不是殖民地,我们当家作主,从殖民地到一个特区有根本的转变,在这个意义上,大家都接受新的秩序,但新的含义是什么,就需要讨论。从法院的角度来说,既然是新的,就有主导的创制权力。另一种说法是引进宪法,这是对第一种新秩序的纠正和限制。目前三权分立的争论核心是司法的权力有多大,行政权力和立法权力其实变化不大。新的秩序变得最多的就是司法权力发生变化,即香港法院能不能审核全国人大的决定或法律。
01:港人不解的地方在于,以往很少听到中央说《基本法》背后有《宪法》,为什么现在有这样的说法?还以如此强硬的方式推进?
傅:这恐怕是两地交流的结果。从内地的角度看,香港对内地的影响比内地对香港的影响深刻得多。内地的社会与经济进步都和香港有关,包括文化、电影、酒店运作等。香港接受内地的影响则要晚一点。抛开政治层面,很多内地的方式,如内地的金融制度、国企进入后,必然会给香港带来很大影响,这是回归后必然发生的。香港与内地距离愈来愈小,某种意义上,这是经济社会融合的大趋势。
在政治制度上来说,从中央的角度看,《基本法》本身能解决很多问题,同时亦有很多限制,需要更严格的社会规范。此外,我们制度的根源还得回归到中国《宪法》。特区怎样适用这个制度、在多大程度上维持自身制度并和中国的宪法制度融合?这其实是我们面对的最大挑战。很多话语—例如全面管治权—我们都不适应。比如,中央对上海也是全面管治,但和香港的全面管治肯定有区别。这对中央来说也是个新话题。到底区别在哪里?管治什么?大家需要磨合和对话。
陈:双方因传统的缘故,有不同意见很正常。为什么过去中央不拿出来讲?中央采取比较务实的态度,一方面不想修改《基本法》;另一方面又觉得概念性内容无法沟通,也不能讲得“太死”。除了共产党领导权“很死守”之外,内地有关法律和政治原则的一系列内容都存在讨论空间。反而香港人习惯了守法,中央就用法律这个工具来约束香港。但其实在内地的制度里不需讲、也不善于讲这些内容。所以不用说太多,从而使政府有很大的自由度。
上文刊登于第232期《香港01》周报(2020年9月21日), 文章原题《当法治遇上政治—傅华伶与陈祖为对谈 如何跨越央港话语鸿沟?》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊,浏览更多深度报道。
【封面故事】当法治遇上政治—傅华伶与陈祖为对谈 如何跨越央港话语鸿沟?