【新冠肺炎】要设立援助制度 全民失业保险可行吗？
回顾历史，其实香港政府曾于2000年研究过各地的失业保险和援助制度，但最终否定了设立强制性失业保险制度。
撰文︰杨皓铖
失业保障当年如何被否决？
1999年10月，立法会人力事务委员会及福利事务委员会要求立法会秘书处资料研究及图书馆服务部就与失业有关的各种福利制度进行研究。该项研究谈到了中国内地、台湾、新加坡、英国、美国、经济合作与发展组织（OECD）各国或地区与失业有关的保险及运作制度。二十年前的研究报告，当中不少地方的政策已经改变，然而，再次审视当年否定设立强制性失业保险制度的理据，可以帮助我们理解这项政策在今天的香港是否适用。
当年香港政府提出六个理由，指失业保险在香港不太适用：（一）香港已有综援；（二）大部份收入极低的家庭并没有从事经济活动的成员，例如退休人士、弱能人士、及单亲人士及其子女，无法受惠于失业保险制度；（三）当时约有三分之一的失业人士的家庭收入高于家庭入息中位数，失业人士可以得到其他家庭成员的协助；（四）对于受结构性转型影响而受长期裁员威胁的工人，较适当的援助是再培训；（五）现有的遣散费和长期服务金可以保障被裁减的工人，和（六）香港的劳工市场求职成本极低，失业保险有助就业选配的据称效益成疑。
然而，这些理据并不充分。首先，综援和失业保障的社会保障政策目标基本上不同，正如罗致光所言，更为合适的比较是长期服务金和遣散费。亦因为这个原因，低收入家庭没有从事经济活动的成员这个现象，只能说明低收入家庭的贫穷问题的特征，不能否定非自愿失业人士的经济需要。事实上，据《2018年香港贫穷情况报告》，在整体贫穷人口里，失业虽然不是最主要特征，但在当时接近全民就业的情况下，贫穷人口中有20.1%为劳动人口，当中有17.2%为失业人士，4.4%为就业不足人士，不可谓不重要。更何况，这些数据不像年龄、单亲这些比较稳定的家庭结构，经济特征相对流动，换句话说，一旦有失业潮，很容易令整体贫穷人口大增。这一点亦突显失业保障对于防贫和社会稳定的重要性。
另外，只做再培训不做失业保障也有问题，因为即使失业人士乐于报读再培训课程，也需要经济成本，试想像一个中学生也要搭车上学，也要买饭午膳吧？如果失业人士有家庭甚至子女，他们的经济压力就会更加大，这笔开支未必可以完全由失业人士本身的储蓄负担。其实，政府现时推出的再培训计划有向实习或在职培训机构雇主提供津贴，但学员的津贴要到课程完成后才能发放，并不能“应急”。
至于政府所指的失业保险的缺点，即强制性、划一保费比率的失业保险会促使“劳动人口的收入重新分配”，即由失业风险较低的雇员转移至失业风险较高的雇员。理论上按各行业、职业、性别的失业率，我们可以推断，某些人士的失业风险比较高，以中老年男性饮食业服务员为例，假使这些人所缴交的保费和失业风险比较低的人一样，例如壮年女性金融业行政人员，那么整体上很可能失业风险比较高的人在某段时间里所缴交的所有保费，会比他们所得到的索偿额低；相反，整体上失业风险比较低的人在某段时间里所缴交的所有保费，会比他们所得到的索偿额高。
另外，政府还提出了“诱使失业”、“引致失业保险财政破产的制度性风险 ”及“查核滥用情况导致资源浪费”。然而真正深入研究，这些都是政策设计上的问题，例如将失业保险索偿金纳入征税收入，配以现有的失业再培训计划的资助，对于失业者也有足够的动机增值自己。总之不见得是难以解决的问题。
近来罗致光透露，与其提出一项新政策，不如先看看现行政策有什么可以改变的地方，例如雇主向雇员支付遣散费的条件，是否可以由“连续性合约（即雇员如连续受雇于同一雇主四星期或以上，而每星期最少工作18小时）受雇不少于24个月”下调呢？这里有几个问题值得追问：首先，所谓“急不急”的问题，调整遣散费会很快吗？比设立失业保险快多少？要知道调整遣散费必然会导致政府和商界经常挂在口边的“经营成本上升问题”，如果只是快半年几个月，那么到底是“急不急”还是“懒不懒”？政府的取态如何，不用详加阐述，反而遣散费制度本身的漏洞、遣散费和其他失业保障之间的关系社会则应该讨论。
政府近来的提议：遣散费和失业保险一样吗？
国际劳工组织（ILO）去年10月出版了题为《Unemployment insurance schemes around the world: Evidence and policy options》的研究文献，比较发达和新兴经济体的失业保险制度，发现新兴经济体比发达经济体更依赖遣散费。研究提到要搞清楚“遣散费其实是什么”。在香港，我们多数听到的遣散费新闻，是雇主如何用不同的“方法”逃避向雇员支付遣散费，例如要求雇员转约，或者由原本的公司转去其实是同一个老板拥有的第二间公司，变相扣减雇员年资，例如2017年海丽邨清洁工罢工的外判商也是用这种方法“节省”过百万元遣散费。
比较世界各国的遣散费制度，在发达经济体之中，获发放遣散费的最短受雇年期由六个月至两年不等；新兴经济体则比较宽松，例如中国大陆并没有最短受雇年期的限制。遣散费金额方面，发达经济体的遣散费中位数大约为略少于月薪的10%（受雇一年）或略多于半个月月薪（受顾五年）；新兴经济体则比较慷慨，分别是一个月月薪（受雇一年）或多于两个月月薪（受顾五年）。香港并没有获发遣散费及长期服务金的雇员人数资料。ILO文献指，以世界整体情况来看，遣散费可以视为失业保险计划的简化替代品，当国家发展足够的行政能力和可靠的政策执行能力，通常都会用更具建构性的失业保险取代遣散费。
在根本性质上，遣散费是一种按雇员的受雇年期的“递延工资”（deferred pay）或者“雇员的强制储蓄”（enfored saving），并不是一种社会风险（即失业）分担机制，没有考虑雇员之间的再分配问题，一些短期受雇的员工也不受保障。遣散费作为一种一笔过的付款，也没有处理可能的持续失业问题。以这里提到的遣散费的根本性质，对照上文政府罗列的失业保险的缺点，其实所谓“劳动人口的收入重新分配”并不一定是洪水猛兽。我们在思考这个问题时，不能忽略整体社会的风险分担这个失业保险的根本政策目的—不同人有不同的劳动市场特点，也有不同的失业风险，这造就某些行业、职业等会转移这些风险让整个社会共同承担，对于社会整体稳定有帮助。
国际城市不国际：自我设限的港府
ILO的研究指出，世界各国的失业保险计划的融资机制有两个普遍趋势：第一，雇员和雇主同时供款；第二，雇主供款通常高于雇员供款，两者供款差距通常落在月薪的0.5%至2%之间，发达经济体的差距中位数为0.59%。发展中经济体的雇员供款中位数为月薪的1%，雇主供款的中位数则在1.6%，换句话说，整体供款则是月薪的2.6%。另外，发达经济体的政府通常都会向失业保险供款，例如瑞士政府会定期供款；德国、西班牙政府会在经济衰退时提供财政支援。
这些异质性证明了要建立失业保险制度，政策上有很多可以调整的空间。反观香港政府在2000年对回应设立强制性失业保险制度建议时，则直接设下一些具争议的前提，例如雇员与雇主平均分担保费供款、政府不会对失业保险制度提供补助等，社会既然要重新讨论，就要将这些不一定合理的前提拆墙松绑。
另一个失业保险的重点是失业保险金的工资替代率，即失业保险金占失业前月薪的比例。通常失业保险金都会随着失业时间而下降，观乎世界各国，初始保险金的工资替代率相当分殊，由30%至90%不等，发达经济体的中位数为61%；一年后，下降至51%（发展中国家则由70%下降至35%）。进一步讲，不少国家同时有失业保险金的上限和下限，又或者按失业人士的原本收入给予不同工资替代率的失业保险金，本来已经是在职贫穷的失业人士可以得到比较高的工资替代率的失业保险金。数据上，在发达经济体，一些本来赚取国民平均收入的失业人士所得的工资替代率中位数为58.5%；一些本来只赚取国民平均收入67%的失业人士，他们所得的工资替代率中位数升至67%；若这班人本来赚取的收入达国民平均收入的150%，他们所得的工资替代率就会下跌至46.3%。
这些数据再次说明，失业保险政策在设计上可以有很大空间，这些空间亦反映失业保险不应被视为个人的失业保障，更加进步的施政观念是全面体现社会的再分配机制。
港府在2000年回应失业保险建议的文件中指失业保险和其他再分配政策有根本性的分别：“虽然对于雇员来说，失业保险的保费供款实质上等同政府征收薪俸税，但其背后理念及对社会财富转移的影响则颇为不同。社会保障网由政府一般收入支付，把社会上较富裕人士的部份收入重新分配予较贫困人士。另一方面，由于失业保险制度是由投保雇员的供款所维持，会倾向把较少失业人士的部份收入重新分配予较常失业人士。目前在香港的失业人士中，约三分之一属较高收入家庭，但假如这些失业人士亦受到该类补贴，原应为较低收入家庭提供的部份保障将会被侵夺。”这种说法与其说是政策设计上没有巧思，不如说是根本不愿意投资社会，对社会保障一直维持愈少愈好的判断。类似的判断可谓无处不在，政府在同一份文件指，许多经合组织成员经济体系都将其劳工支援计划的重点，由入息资助转为促进就业措施。然而两者根本没有冲突，不同具体政策之间如何配合才是重点。
新一份《财政预算案》发表后，民建联和工联会相继推出失业应急基金，向失业人士派钱。这些基金的资金来源都是透过议员捐款和向他人募捐，基本上和政府高官捐出月薪一样，都是靠个别人士的“善心”来实现失业救济。有“善心”固然是件好事，然而社会不要忽略，行之有效、让人安心的失业保障依靠的不是“善心”，而是具社会关怀的制度设置和执行能力。往往依赖制度外的方法，反映的不是社会“善心爆棚”，而是制度失效。
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上文节录于第205期《香港01》周报（2020年3月16日）《是时候改变失业保障制度》。
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