【长期照顾．倡议（中）】发展社区照顾　支援家人的需要

香港目前以院舍为主来应付有长期照顾需要的市民，但如加强社区照顾的支援，对病人、照顾者及社会更有利。

承接上文：【长期照顾．倡议（上）】政策失衡　规管院舍分流需求

理想的长期照顾系统的一个关键在于支援服务多层次，让不同程度的需求者都能够得到最适切的照顾和护理，既能符合个人健康需要，也能避免资源错配和浪费。一方面，不少研究指出，社区和居家支援避免了情况不严重的服务使用者在陌生环境产生焦虑的负面影响，而社区照顾也更符合大部份服务使用者的意愿。以长者为例，政府统计处2009年的长者专题调查显示，九成多受访者没有打算入住安老院，逾八成长者即使日后身体状况变差，仍然希望留在家中。另一方面，社区照顾的资金和土地成本比院舍服务少，若能延迟甚至减少使用院舍，社会资源就能运用得更有效益。

然而，政府在长期照顾服务中对院舍的投入明显多于社区照顾，使得长期照顾服务有如跛足前行。根据审计署资料，2011至2015年政府在两者投入的开支比例不断扩大（表4）。社区服务名额也一直远远低于院舍服务，例如在2014/15年度，社区服务的名额虽增至9,680个，但仍远落后于达26,325个的院舍服务。目前长者资助社区照顾服务（包括家居照顾服务和日间护理中心服务）的轮候人数已逾1.1万，中心为本服务的轮候时间达14个月，增强社区照顾、减轻院舍压力的改革刻不容缓。

最直接的做法是增拨资源。民间团体曾按照2015/16年度社区照顾服务的单位成本计算，指出政府只需拨款不超过5亿元，就能解决上万宗轮候，间接减少院舍需求。以政府一年逾500亿元财政盈余而言，绝对有能力增加服务名额，同时增加服务类别和频次。

现时，即便是已轮候到服务名额的需求者，所获的服务也未必足够。例如家居照顾服务的清洁员一般一个月到长者家中一次，每次一小时，不足以清洁环境。复康服务中物理治疗师更是大半年未必上门一次。不单如此，家居维修、中医治疗、临时陪诊等服务也有需求及待增设。

拆墙松绑以促进分流

资源要用得其所，必须从制度及实际运作上诊症。目前社区照顾缺乏协调，有时形成“服务断崖”。例如长者日间护理中心的使用者可能也有护送需要，但只有“综合家居照顾服务”提供这项服务。由于它们由不同的机构分开营办，很多使用者不能得到及时的服务。此外，有些服务重叠、地域范围含糊等。要解决这些问题，当局可提高各机构间的配合，如简化转介程序，甚至推动多元化和一站式的照顾。以支援膳食服务为例，善用长者邻舍中心的食堂或膳食服务，可减轻部份“综合家居照顾服务”负责的送饭服务的负担，避免服务重叠。

要做到这点，政府须检讨现时的竞标式有限期合约制。自2001年起，社署以招标形式批出为长者而设的部份有限期合约，包括改善家居及社区照顾等服务。为了赢得竞标，服务提供者要压低成本，可能放弃高质但成本较高的服务。同时因为合约不稳定，投标者难以因应需求为社区照顾制定恒常服务。此制度因素成为社区照顾改革的绊脚石。

应加强衔接配合的还包括政府部门。以物色场所设立和重置安老设施为例，社署除了可加强辖下地区办事处的参与，于公共屋邨、重建项目等寻找空置处所，也需要与房屋相关的部门合作。又比如长期照顾需求者要物理治疗或职业治疗时，必须先由香港注册西医、牙医、或兽医转介，并不方便。可见，社区照顾也牵涉医疗机制，相关部门可效法海外国家，让职业治疗师和物理治疗师私人执业，便利需要服务的市民。

加强社区照顾的服务后，政府便可改善需求分流。香港大学顾问团队调查发现，2013至2015年的长期照顾申请者中，95%选择了资助院舍服务，然而当中六成多其实接受社区照顾已可满足需求。长期照顾需求者可能出于不够了解或者确保有位等原因，同时申请社区和院舍照顾。一方面，政府可以更新“统评机制”的评估工具和服务配对机制，另一方面亦应建立长期服务资讯整合系统，方便不同服务项目间的协调安排。

比如现时过渡性护理和紧急住宿服务的需求并没有详尽的统计数据，轮候名额资讯也更新得慢。当局应设立实时空缺查询系统，建立综合的服务提供者界面，联系长期护理服务编配系统，以便在“统评机制”提升后运用资料库，便于查询和统筹，避免轮候者申请不必要服务，也可为拓展预约功能打下基础。

无助的家庭照顾者

社区照顾中非常重要却又容易被忽视的是家庭照顾者。使用家居服务或到日间中心以外的时间，家人可以说是首要的长期照顾者。据2015年统计处资料，至少20万人与残疾人士同住，约17万人照顾同住的长期病患者。另外，2013年数据显示，近半家庭照顾者为60岁以上，出现“以老护老”和“以老护残”现象。如果对家庭照顾者支援不足，不仅影响了被照顾者和照顾者双方的生活，更会促发冲突等社会问题。相反，若家庭照顾者得到足够的支援，反过来会成为长期照顾体系的助力者。

香港目前对家庭照顾者的支援零碎及异常谨慎。以津贴为例，政府在2014年及2016年先后推出照顾长者及残疾人士的生活津贴，两者都是关爱基金名下的试验计划，提供每月2,000元资助。然而，两项计划第一期均只有2,000名额，且有严格的入息审查，家庭月入不得超过中位数75%。其他条件包括每月不少于80小时的护理时数，受照顾的长者需居住在社区，并且没有领取综援和津贴。两项津贴审查严格，受众不多，究竟能有效支援多少家庭照顾者实属疑问。

在支援服务方面，42个资助长者日间护理中心中仅有186个暂托服务名额，以本月中旬为例，暂托名额仅剩24个可申请。长者地区中心及社区照顾服务营运者虽然为家人提供支援服务，但这些服务大多在办公时间内或是在中心会址提供，而很多照顾者需要上班或者长期照顾家人。2011年安老事务委员会的顾问研究表明，仅约7%受访照顾者表示曾参加或使用这些服务。

这份研究中值得注意的一个细节是，很多家人希望了解更多照顾长者的资讯，如社区资源、 照顾技巧、常见长者疾病等。对比不少地区对家庭照顾者的全方位支援，涵盖由津贴、服务、照顾技巧到情绪支援，便可见香港政府的不足不仅在金钱支援上，而是对家庭照顾者的需要好像所知不多。

立法保障照顾者权益

津贴和支援之外，在生活指数高的香港，照顾者还要平衡工作和家庭责任。对此，外国对家庭照顾者早有立法保障职场权益，如澳大利亚的照顾者可依法享有十天照顾假期、照顾临终病人假期、暂停职务、储备假期及长期护理假期。英国1996年的《雇用权利法例》也保障照顾者可以与雇主商议弹性工作安排，包括压缩工作周、计时工作、弹性工时、在家工作等（表5）。

目前香港家庭照顾者想要平衡家庭岗位与职场，只能倚赖1997年实施的《家庭岗位歧视条例》。该条例保障市民负起照顾直系家庭成员的责任，由平等机会委员会负责执行及调查权力。不过，条例设立多年的效果有限。平机会2011年至2017年间共收到逾4,600宗涉嫌歧视投诉，仅152宗（3.3%）涉及家庭岗位歧视。

一个重要原因在于，部份雇主和雇员无法分辨何谓合理对待及何谓歧视。平机会去年委托香港中文大学的《香港工作间的家庭岗位歧视之研究》显示，在所有访谈和讨论受访者中，只有三位雇员受访者明确提到家庭岗位歧视曾在他们的工作出现。若《家庭岗位歧视条例》未能保障在职家庭照顾者，首先政府可参考瑞典，委任特别公关主任负责提供咨询服务及支援照顾者。其次，相对于难以客观衡量的“歧视”，政府可以参考英澳等政府，主动列明家庭照顾者可享有的假期、弹性安排的权益等。

继续阅读：【长期照顾．倡议（下）】人手、融资、科技——可持续发展关键

上文原刊自第194期《香港01》周报（2019年12月23日）《建立长期照顾体系　告别割裂零散政策》。

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