【产业政策】经济结构未转型——港府是“无能”，还是“无知”？

潮流兴讲“产业”，中共中央及国务院2月中公布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，“产业”一词出现95次，与102次的“香港”比肩。事实上，特区政府最近十年已不时把“产业发展”挂在嘴边，更扬言会推动“产业转型”，可惜事与愿违—说好的“产业政策”似有还无，结果“四大行业”稳踞本地生产总值（GDP）近六成，“六大优势产业”则仍占不足10%。究其原因何在？

若问“何谓产业”，相信大多数人都似懂非懂，或以为其是“行业”的同义词。简单而言，“产业”是具有某种共同特性的“行业”之集合体，以航空产业为例，当中涵盖飞机餐饮、维修、租赁及机舱服务等各行各业；至于“产业政策”，则指政府对土地、技术、劳动力、产品市场及资本市场等进行调控，实施诸如关税、补贴、税务优惠、研发补助、政府采购、设立工业区、特许经营权等等有序、连贯而全面的政策，以辅助特定产业发展，达致经济结构转型。

不过，对特区政府而言，“产业”似乎与“行业”无异。官方一直强调，金融、旅游、贸易及物流、工商专业是“四大支柱行业”。2009年，时任特首曾荫权在《施政报告》提出巩固这四大支柱及发展六项优势产业（文创、医疗、教育、创科、检测及认证、环保），认为“只要政府在政策上适当扶持，（就可）解决业界面临的发展障碍”。结果截至2016年，前者的GDP占比仅由2008年的56.7%微跌至56.6%，后者虽由7.5%略升至8.9%，但仍占不足一成，经济结构未有显著改变。

香港产业发展之难，不少专家归咎症结在于产业政策欠缺蓝图、力度不足，折腾十年，似有还无。

六项优势产业当中，以表现最好的创意及文化产业为例，港府先在商务及经济发展局辖下成立“创意香港”专责办公室，再分两次注资6亿元成立“创意智优计划”以辅助创企成立，又资助香港设计中心策动“设计创业培育计划”等活动或奖项；另外，政府签订《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），开拓内地市场。然而，琳瑯满目的措施，能否与问题对焦、对文创产业又有多大帮助？其GDP占比仅由2008年4%提升至2016年的4.5%，远低于深圳的10%，而就业人口占比也仅增加了0.2个百分点（2.15万人）。

“创意产业主要通过不同政府部门作项目拨款去推动，但项目多属一次性，对产业并无长远的投入，而拨款机制更出现官僚和僵化等问题，令拨款欠缺效益。”香港青年协会青年研究中心主任陈瑞贞曾于2014年撰写《政府无决心，创意产业难起飞》一文，点出文创产业政策效果不彰的关键。亚太艺术创意教育交流协会会长林桂光亦曾批评，“政府推动文化创意最大的残障，是欠缺能力全面审视整个文化创意发展的生态及其需要”，不愿成立跨部门专项政策局以全面统筹和规划，导致“文化”、“创意”及“产业”在不同部门三分割裂，未能成形成器。

上例可见，对于产业政策，政府并非不作为，但乱无章法的作为，后果就似是无作为。归根究柢，是政府不明白何谓产业政策，还是政府不愿意推行更加积极有效的产业政策呢？

不需

“（回归前）香港根本不需要产业政策。”岭南大学校长、经济学讲座教授郑国汉说。这句话正正点出产业政策未见实绩的首个关键，导致港府惯了坐等发展。他形容香港“太幸运”，于上世纪四十年代后期及八十至九十年代，两次经济结构转型，俱因国内外政治形势或政策变动、时来运到地发生。例如，国共内战前后，内地纺织服装业大规模移植来港，至1950年韩战爆发，联合国对中国实施禁运，重创本港转口贸易，正好从根本上把转口服务型经济改变为出口导向的制造业经济。郑国汉笑言，“（转口）贸易机会少了，我们（企业家）就找出路……我也做过玩具业、串胶花。”

至七十年代爆发世界石油危机，全球贸易需求放缓，幸而另一道门再为香港打开—内地的“改革开放”。“我们在想怎样提升、升级；与此同时，大陆开门了，一开门大家觉得不需要（升级）啦！将原本的（工业）搬入去不就可以了，不用改变。”郑国汉续说，即使工业在香港已没有生存空间，但内地生产成本低廉，使本港的制造业放弃升级，改为大规模北移，“他们不只重生，规模亦更大。”加上内地出口扩张、资金南下，香港经济又再顺势变回以转口及服务出口为主的结构。

郑国汉直言，当时社会太满足于现状，根本没有洞察力要制订长远产业政策，为未来经济形势转变及早筹谋；然而，外地政府都会提早预测危险或机遇，主动拟定发展方向及政策目标，而非被动放任地等让行业优胜劣败。他以1965年才建国的新加坡为例，认为当地不及香港幸运，没有先天的经济环境，唯有自己升级，“升级是痛苦的，需要勒紧裤带投资，甚至有风险。如同父母节食，让子女读书，挨一下苦，但有希望。”1979年，新加坡提出“第二次工业革命”，锐意把新加坡建成以机械、外贸、运输、服务及旅游等五大产业为主体的现代工业国，并辅以一系列产业政策，包括大幅提升工人薪酬、为高科技工业提供优惠、推出科研双重扣税方案；至八十年代初期，当地GDP平均每年增长已达8.5%。

殖民时期的发展顺遂，导致香港欠缺危机意识、不擅未雨绸缪，至1997年主权回归后，以公务员为主导的特区政府，对产业发展的思维自也继续与港英政府一脉相承。郑国汉举例指，首任特首董建华原欲开拓创科产业，但惹来社会质疑，担心若发展不擅长的产业，或会为香港带来亏损，“财政官员曾在内部说过，要搞科技创新转型，最多只会投资50亿元，不成功就不成功。”结果，1998年政府首设50亿元创科基金，隔了17年后，基金才于2015年再获注资50亿元。“这是荒唐的想法！假如经济转型的成本只是50亿元，那不是太简单了吗？”郑国汉无奈地道。

不要

有别于郑国汉从社会发展形势的分析，中文大学经济系客座教授、民主思路理事宋恩荣，则从港英政府“积极不干预”的施政方针切入，解释当今政府的产业政策思维是怎样形成的。“基本上，一直都是积极不干预政策。”宋恩荣说，港英政府相信市场分配，故不需要推行产业政策，也没有制订长远目标，只任由市场自由竞争，从而维持社会稳定。

1980年，全球经济受福利国家与社会主义计划思想影响，倾向认同干预政策，时任财政司夏鼎基遂把经济政策原则由“自由放任”修订为“积极不干预”，以抵挡要求政府出手的压力。这条容不下“政策干预”的铁律，连续25年把香港捧上美国传统基金会《经济自由度指数》报告的“最自由经济体”，但也导致政府过度依赖市场，忽视自己在经济发展上的必要角色，更遑论积极推行产业政策。

1989年至1997年出任中央政策组首席顾问的英国经济学家顾汝德，曾于著作《官商同谋—香港公义私利的矛盾》中，形容自由放任政策“扮演了限制特权阶级获取国家资源和充满伦理色彩的角色”。然而，正正因为这种“不干预”，变相放任财团坐大，导致资源分配更加不均、经济结构更难转型、贫富悬殊更趋严重。宋恩荣认为，由于社会结构固化、深层矛盾复杂，即使香港回归，特区政府也没有野心推行产业政策了。

历经1997年金融风暴、2003年沙士肆虐，深层次矛盾渐现，加上珠三角地区产业升级，香港经济面临转型挑战，曾荫权遂于2006年改以“大市场小政府”为经济原则，但他强调，当局只会在“小政府”的规限下配合市场需要，而且不会干预任何私营界别可以自行处理的事；政策思维如此，难怪“六大产业”政策不全、似有还无，甚至被揶揄是“即兴的发展策略”。至2012年梁振英出任行政长官，无可否认，主张“适度有为”的他，的确比往届政府更积极以政策介入市场，然而，他狭隘地以为产业化必然会影响服务质素，甫上任便将教育及医疗剔出“六大产业”之列；两任首长竟对同一产业有南辕北辙的看法，亦难怪产业政策缺乏可持续性。

下文：【产业政策】 依赖商界盲从业界——弱势政府不敢做不敢为

上文节录自第157期《香港01》周报（2019年4月8日）《香港经济结构单一 难迎大湾区挑战　产业政策为何似有还无？》。

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