【城规三部曲】抛下一个“怕”字　开拓浦东廿年打造另一个上海

提起浦东，最常听到的是源起“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”的经济奇迹。到浦西的旧里弄看，石库门中残破、狭隘的蜗居，确实只能放下一张床。它记录的是九十年代的上海，住着的是打死不愿赴浦东的上海人。然而，“浦东开发开放令”颁下的十多年间，已写下一个个奇迹，浦东也彻底教人刮目相看。浦东陆家嘴与浦西外滩隔江相望，共同组成商业中心区域，是上海持续发展成世界级都会的重要资产。浦东不断革新、冒险的精神，今日的香港可以学得多少？

发展浦东有政治考虑，但本质上是出于经济考量。六四事件后，邓小平曾表示：“现在国际上担心我们会收，我们就要做几件事情，表明我们改革开放的政策不变，而且要进一步地改革开放。”当上海市政府提出浦东开发计划后，很快就获批准。

如果只注意到1990年代初的连番决策，很容易会放大政治考虑。事实上，发展浦东最早见于1984年的《关于上海经济发展战略的汇报提纲》，也写进了《八五总规》。国务院在1986年指令上海“要逐步改变单一中心的城市布局”，以发展浦东为核心任务：“当前，特别要注意有计划地建设和改造浦东地区。要尽快修建黄浦江大桥及隧道等工程，在浦东发展金融、贸易、科技、文教和商业服务设施，建设新居住区，使浦东地区成为现代化新区。”

以攻代守　破上海百年城市布局

大格局早在《八五总规》已定下，上海借发展浦东改变城市格局，非缘起政治任务，只是政治事件加快了发展进程。用曾任上海市委常委兼副市长、见证浦东起步的赵启正的话说，“开发浦东曾凝聚了几代人的夙愿，但因各种历史原因，都未能付诸实施。”邓小平的“领袖决志”，打破这一切。

下达浦东开发令后，邓小平多次巡视，留下多句名言。1991年春天，他在浦东说：“要克服一个怕字，要有勇气；什么事情总要有人试第一个，才能开拓新路。试第一个就要准备失败，失败也不要紧。”1992年南巡，又说到：“到本世纪末，你们上海浦东及广东深圳要回答一个问题，你们搞的姓‘社’不姓‘资’，而且你们两个地方都要做标兵。一个方面要讲综合国力，第二方面就是精神文明。”浦东开发在邓小平眼中，不但是守势，更是攻势，浦东与深圳都是近乎从零开始发展的“改革开放、二次创业排头兵”。

守势，核心在于疏解城市功能。上海城市布局复杂，在浦东开发之前，不像其他国际城市般拥有清晰的商业中心区域。租界的特殊历史，令不同的土地用途“无分贵贱”地混杂在中心区。这种奇怪布局不但不利商业拓展，对改善居住环境同是大挑战。空间难题限制上海发展，不易克服。如果放在香港，我们的官员也许只会考虑更新旧区土地用途，加强道路及铁路交通运输效率等标、本兼不治的策略。

上海治乱之道，在于以攻代守。中央政府交托上海的任务是“以上海浦东开发为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃”。它既要发展一个全新的商业中心区，彻底打破原有空间局限，还要借势推动上海及长三角的发展。大局思维、破格思维与问题导向思维，三者相结合下终有了发展浦东的战略部署。

回到邓小平1991年的讲话，当时的上海到底在怕什么？上海同济城市规划设计研究院总规划师、同济大学城市规划系教授孙施文回顾这20年发展，只轻轻地跟我们说了句：“没有那么难。开发前就有不少码头、工厂，黄浦江以东大约两公里的土地都是有民居的，也建了不少工人新村。”

开发初期历任浦东开发办公室副主任、浦东新区管委会副主任的黄奇帆在《上海市浦东新区工商年鉴1991-1992》描述了浦东开发前的经济概况：“早在1900年，浦东城厢镇出现了第一家毛巾厂。新中国成立后，浦东地区的经济取得了长足的发展，特别是钢铁、石化、造船、建材、纺织等大工业在黄浦江的东侧纷纷建立起来，初步奠定了浦东地区的经济基础。至宣布浦东开发之时的1990年，已有1.2万多个工商企业。”难怪孙施文听见我们误以为浦东在开发前是一大片农田时，会窃窃偷笑。

但孙施文也同意，浦东相较于浦西，非常落后。河宽300至700米的黄浦江天然地隔阻了浦东与浦西，住惯浦西的人下意识认定对岸的浦东是块难以到达的“烂地方”。纵使基建不断发展，越江大桥隧道也多起来了，还是有“不要浦东一间房”的心理障碍。

从理性角度考虑，的确只是心理障碍，浦东没有什么不好。要说明这点，中央开始“让领导先行”。孙施文忆述当年的“国企迁徙”：“当时最大问题是‘谁来？’，中央政府透过各个省、各大银行、国有机构，例如中国银行，都在这个地方设立试点。所有的国有银行都在浦东设了分行—以前我们叫‘分行’的都是省级单位。邓小平南巡后各种大楼都盖起来了，政府鼓励外资—主要是港资参与陆家嘴的房地产开发，（参考香港的）土地批租制度也建立了。在九十年代中后期，国际资金也进来了。浦东开发的两大关键问题：基础建设及吸引金融机构，就这样解决了。”商业发展起来、基建也持续改善，市民慢慢接受浦东发展起来的事实，开始迁动起来。政府也透过在浦东发展保障性房屋，用政策迁移人口—孙施文说，这是学香港公屋迁民的做法。

我们现时说规划，很强调公众参与，但在关键的决策上，领袖需要发挥精英决断能力。若然当年的中共中央与上海市委事事诿过于“民意”，不愿承担领导责任，顺着“宁要浦西一张床”，认为浦东是不可能发展起来的，那么，今日世界不会知道陆家嘴在哪里。

再持续发展　宜居城市唯一道路

解决问题的工具若然不能应时而变，就可能变成问题一部分。现时与浦西黄浦区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、虹口区、杨浦区共同组成中央城区的浦东新区，在一段时间内确实疏解了浦西中心、密集人口，同时也透过重组土地布局，刺激了两个区域的经济共同发展。但高度融合后，陆家嘴金融区一带构成上海的新单一中心，开始成为大城市病灶的一部分。道路建得再宽阔，过河大桥建得再多，过河隧道通得再密，也完全没有办法解决都市中心的严重堵塞—这是中心极化的必然死症。强化交通网络，不但是强化商业中心区的可达度，也吸引更多人前往中心区，结果只会构成更严重的通勤压力，这种恶性循环，见不到渡彼岸的一日。

前文提及上海正在以多中心、网络化的总发展纲领拆解全域的困局。浦东也是如火如荼地推动相关的改革，可以让我们作为个案，细致看看如何在一个严重单一中心极化的区域内，规划一个多中心、网络化的城市。

空间及人口规模上，香港与浦东还是颇相近的。据《2017上海统计年鉴》统计，浦东新区面积共1,210.41平方公里，常住人口550.1万，其中外来人口占234.19万。《上海市城市总体规划（2017-2035年）》发布后，浦东也在积极规划《浦东2035》（《上海市浦东新区总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）》），作为分区总规呼应、细化上海总规的发展策略，原定上半年推出，可惜至今未见踪影；不过，相对短期而规划更详细的《浦东新区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（《浦东十三五》）也可让我们理解浦东对空间布局的主要设想。

所有讨论浦东新规划的焦点，必须由南汇说起。南汇虽然早在1958年划归上海管辖，但成为浦东新区的一部分，只是2009年的事。南汇占地逾800平方公里，新得南汇令到浦东的面积大增，也免除了不同区域发展间出现规划不协调，甚至因为官僚碍事的情况—这在内地推动同城化的过程中并非罕见的事。两区相并，也意味着浦东国际机场及洋山保税港区也进入了浦东的怀抱。并区之后，原临港新城在2012年改称“南汇新城”。这座只有数万人的新城，在起步之初已定位为“独立辅城”。

若然浦东主城区的规划目的，是要“顺延式”扩张市区面积，以解放浦西沉重的土地及人口压力，南汇新城就是要“飞地式”真正彻底打破浦东的单核局面，甚至要在大南方发展起一座大城市。浦东新区前副区长陈鸣波曾指，新城与上海主城区的关系，将类似日本的横滨与东京，规划人口总量在100至150万，虽然《浦东2035》中的规划人口已锐减至60万。见证过浦东与深圳在20年间崛起登峰的人，相信均不会质疑南汇的可能性。

“飞地式”的发展是否可行，更关键在于它的设计是否具备更宏大的野心。当下《浦东2035》还没有出，《奉贤2035》（《上海市奉贤区总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）》）可资参考。奉贤与南汇同处上海的大南方—一个被微信公众号发文谑称为“有点像没落的俄罗斯”的地区。南部三区（南汇、奉贤、金山）在今日还被视为是荒凉地，诸如题为《上海1万9超底价大盘，仅8人摇号！咋回事？》的报道，听起来就有点像昔日的“不要浦东一间房”。

一主指“主城区”；两轴指“黄浦江、延安路—世纪大道”；四翼指“虹桥、川沙、宝山、闵行”四个片城区；多廊指“沿江、沿湾、沪宁、沪杭、沪湖”等不同功能走廊；多核指“嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇”等新城、新副核心区域；多圈指“培育功能集聚的重点新市镇，构建公共服务设施共用的城镇圈”。

上文节录自第125期《香港01》周报（2018年8月20日）《抛下一个“怕”字 开拓浦东　用二十年打造另一个上海》。

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